Entre la vanguardia y la burocracia: la paradoja del cannabis en Uruguay

En las farmacias de Uruguay desde 2017 se puede comprar cannabis para fumar. Pero conseguir aceites, cremas o medicamentos con cannabis aún es un desafío: los poquísimos que hay, son caros, importados. ¿Por qué el primer país del mundo en regular el mercado del cannabis no ha podido desarrollar la producción medicinal y la industria del cáñamo?

Aunque no hay flores para fumar, las 10.000 plantas de cannabis que están listas para cosechar —y las pocas ya cortadas— expelen un olor agridulce que queda impregnado en la ropa. De no ser por ese detalle, una podría pensar que está en una plantación agrícola más al norte de Montevideo: allí también hay un galpón, un invernadero y un sistema de riego que atraviesa las 2 hectáreas de campo por el suelo.

A las 7 de la mañana de ese martes de sol a finales de marzo, también había decenas de personas con mascarilla y guantes que esperaban indicaciones. Gai Borovich fue quien minutos después se las dio; a unas las mandó al campo a cortar ramas, y a otras, a separar las partes de las plantas que sirven, de las que no. Él es ingeniero ambiental y jefe de Operaciones de Camino Florido, empresa uruguaya productora de flores de cáñamo con destino a Suiza, donde se utilizan como sustituto del tabaco.

Gai Borovich (izq), jefe operativo de Camino Florido y Mateo Favaro (der), responsable técnico de la empresa

© Sputnik / Angelina de los Santos

Aunque suelen confundirse, el cáñamo, el cannabis con fines medicinales y el cannabis con fines recreativos, se distinguen por sus diferentes usos, pero también por su perfil químico y las diferentes prácticas de cultivo. A grandes rasgos, podría decirse que el cáñamo es el cannabis con menos de 1% de tetrahidrocannabinol (THC), la principal sustancia psicoactiva de la planta. Se cultiva para obtener materias primas, mientras que con el cannabis con más porcentaje de THC se busca el efecto que produce el consumo de sus flores, ya sea a nivel medicinal o recreativo. El cannabis con fines medicinales es rico en cannabidiol (CBD), sustancia no psicoactiva que se utiliza para tratar varias enfermedades y como paliativo para dolores crónicos.

Las leyes detrás de la planta

En diciembre de 2013, Uruguay se convirtió en el primer país en el mundo en regular el mercado del cannabis con la ley N° 19.172. El expresidente José Mujica (2010-2015) anunció la política vanguardista como una estrategia para "arrebatarle el mercado al narcotráfico" y como medida para aumentar la seguridad pública. La ley también fue pensada desde una perspectiva de reducción de daños en el uso de drogas.

Desde entonces, se dispusieron tres vías para acceder al cannabis con fines recreativos: el autocultivo, los clubes cannábicos y la venta en farmacias. Pero recién en 2017, después de varios traspiés, las farmacias abrieron sus puertas a miles de personas que desde entonces acceden a los cogollos (las flores) controladas por el Ministerio de Salud Pública (MSP): hasta 10 gramos semanales por persona.

Al 8 de abril de 2021, 43.851 personas estaban habilitadas a adquirir la marihuana que producen cinco empresas y se distribuye entre las 14 farmacias autorizadas del país, según información del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA). También hay 11.630 personas que tienen cultivos domésticos, y 5.322 que pertenecen a alguno de los 165 clubes cannábicos de membresía.

Pese a que la ley de 2013 también habilitó la comercialización del cannabis psicoactivo (con más de 1% de THC) con fines medicinales, recién en 2015 Uruguay estableció cómo lo permitía. En ese entonces, se decretó que se podían vender "especialidades farmacéuticas" (lo que comúnmente llamamos medicamentos), y en 2016 se agregaron las "especialidades vegetales" (partes de las plantas y sus extractos); ambas deben registrarse ante el MSP.

Seis empresas pudieron inscribir sus productos y obtuvieron licencias para exportar, realizaron inversiones millonarias y lograron obtener las certificaciones que avalan que su producción puede ser utilizada como medicina. En 2019 se realizó la primera exportación de cannabis psicoactivo con uso medicinal, a cargo de la empresa Fotmer.

Trabajador de Camino Florido separando las flores de cáñamo del tallo

© Sputnik / Angelina de los Santos

A su vez, hay dos medicamentos fitoterápicos registrados que se pueden vender en el país. Pero esos productos son elaborados con materias primas provenientes de Suiza, porque la materia prima uruguaya no cuenta con las certificaciones necesarias para ser utilizada con fines medicinales. Es decir, el MSP no ha aceptado las solicitudes para registrar flores de cannabis con menos de 1% de TCH ("no psicoactivo") como especialidad vegetal para uso medicinal.

El registro ante el MSP es exigido por el Convenio sobre sustancias psicotrópicas de 1971 y controlado por la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), porque el comercio internacional de cannabis con fines recreativos es ilegal, y el que tiene fines medicinales debe ser autorizado.

"Como el comercio internacional es más rígido que el comercio local, en nuestro caso, surgen tensiones", señaló a Sputnik Gustavo Robaina, trabajador social asesor en políticas públicas sobre el cannabis.

"Lo que ocurre ahora es que se exigen estudios clínicos para su registro y que los requerimientos técnicos farmacéuticos para el secado de flores de cannabis y la preparación de extractos en base a ellas, difieren notablemente de lo que se exige para el resto de las plantas medicinales", explicó a Sputnik la química farmacéutica Silvia Etcheverry, especialista en cannabis medicinal.

"Las exigencias técnicas para las plantas de secado y elaboración son muy altas y eso hace también que sea más difícil que empresas de pequeño porte puedan acceder. Solamente empresas muy grandes, multinacionales, pueden enfrentar los costos de inversión", aseguró. Para "una planta medicinal de uso milenario, no se deberían pedir estudios clínicos para su registro", advirtió Etcheverry. "Esto permitiría que se pudieran registrar solamente en base a datos farmacéuticos", agregó.

Semilla de cáñamo

© Sputnik / Angelina de los Santos

Son desconocidos los motivos oficiales por los que no se flexibilizan los criterios y se toma en cuenta el uso del cannabis como medicina tradicional. El MSP se negó a realizar declaraciones para este reportaje y no ha revelado por qué en instancias anteriores.

Pero ese no es el único problema que enfrentan quienes pretenden conseguir licencias. Sergio Vázquez, jefe del Área de Asesoría Técnica de la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca —y que forma parte de la Junta Directiva del IRCCA—, advirtió a Sputnik que "el rol que tiene el IRCCA no está muy claro en lo que respecta al proceso de evaluación de la solicitud de licencia".

"En este momento se llega a solapar con el MSP en el proceso de evaluación, y los requisitos establecidos por el IRCCA quizá puedan estar sobredimensionados", reconoció. A modo de ejemplo, contó que "quizá el equipo técnico del IRCCA esté estableciendo requisitos de información que el MSP no pide ni siquiera para la morfina".

Si bien la normativa lo permite, en la práctica, hasta que el MSP no registre "una flor de cáñamo, o de marihuana para consumo directo con fines medicinales bajo la categoría especialidad vegetal, o registre una especialidad farmacéutica, o un fitoterápico con materia prima nacional, no se va a poder exportar", subrayó Vázquez.

Ante los vericuetos burocráticos, las empresas que habían plantado cannabis con menos de 1% de THC y alto contenido en CBD a la espera de la flexibilización de los criterios sanitarios, encontraron una grieta por la cual podían sortear los requisitos y, eventualmente, exportar: inscribir el cáñamo en la DGSA, la dirección del MGAP que registra las plantaciones agrícolas del país. La DGSA no pide que los cultivos estén autorizados por el MSP.

En 2019 se generó un "pico de licencias" solicitadas. Al 30 diciembre de 2018, Uruguay tenía 14 empresas autorizadas para operar con cáñamo industrial, un año más tarde eran 40, y en abril de 2021, más del doble: 82, indicó Vázquez. Sin embargo, hasta julio de 2020, no había cruzado las fronteras uruguayas más que un kilo de flores de manera experimental, informó AP.

Punta de una planta de cáñamo

© Sputnik / Angelina de los Santos

"Nosotros abrimos el mercado a Suiza", señaló Vázquez. En Suiza, país que tiene más marcas con productos de CBD registrados del mundo, las flores son muy requeridas, se usan con fines medicinales pero no piden certificaciones a los importadores que produzcan flores con menos de 1% de THC. "Nos compra flores de cáñamo pero no necesitamos demostrar que están aptas para el consumo humano, es la propia autoridad suiza la que le da certificación", explicó a Sputnik Marco Algorta, presidente de la Cámara de Empresas de Cannabis Medicinal.

El decreto que regula la ley de 2013 establece claramente que el MSP será el que habilite finalmente la exportación de cannabis, pero estas producciones de cáñamo, al no tener la habilitación del MSP, no se podían exportar.

Los primeros días de agosto de 2020 el Gobierno abrió la puerta a vender en el extranjero mediante dos decretos. El presidente Luis Lacalle Pou —que asumió en marzo de ese año–, habilitó que las cosechas de 2018, 2019 y 2020 fueran comercializadas con fines medicinales o industriales sin previa autorización del MSP. Se exportaron 17 toneladas de flores de cáñamo, con un valor aproximado de 7 millones de dólares.

En octubre, el IRCCA redactó un instructivo donde se aclaró a las empresas qué debían hacer para volcar al canal medicinal y obtener las licencias requeridas para las cosechas de 2021 en adelante. Diez empresas (de las 82 que estaban registradas ante la DGSA) presentaron la solicitud de licencia. El IRCCA aún no ha otorgado ninguna. Por ende, todavía no se sabe si las cosechas de 2021 podrán ser exportadas.

Cajones con flores de cáñamo

© Sputnik / Angelina de los Santos

Uno de los postulantes fue Camino Florido, que en 2021 prevé exportar a Suiza una tonelada de flores de cáñamo. Borovich, jefe de Operaciones de la empresa, señaló que por ahora sólo se utilizan los cogollos, para el resto de la planta (la biomasa) no hay mercado.

"La exportación obviamente tiene un costo, y para el valor que tiene la biomasa a nivel internacional, no es redituable. Todos los productores [uruguayos] están acopiando biomasa a la espera de que se abra un mercado nacional de extracción, que va a comprar esa biomasa para procesarla a nivel nacional y producir extractos", explicó Borovich.

Esto será posible si se logran registrar ante el MSP esos extractos. Si Uruguay permite que se registren las variedades vegetales, estaría en cumplimiento de la Convención del 71 y generando una cadena que garantice la calidad: quienes compren el extracto serán quienes cuenten con las licencias que permitan producir productos seguros de cannabis.

Se "matan dos pájaros de un tiro, porque le da ese impulso a una industria que es netamente exportadora, pero además soluciona un problema de salud pública", aseguró Etcheverry al programa radial Fácil Desviarse. La especialista en medicina cannábica, explicó que las personas que utilizan cannabis como sustituto de los productos de la industria farmacéutica, acceden a los derivados por fuera del sistema de salud, sin saber exactamente cómo y con qué están hechos. Según información de 2017 que citó del Monitor Cannabis, 11% de la población utilizaba aceite de cannabis, y la grandísima mayoría no utilizaba el único medicamento que había registrado en ese momento, sino que lo hacía de forma casera.

Pero además de los laberintos burocráticos y los limbos legales, las empresas enfrentan otro obstáculo: el sistema bancario tiene sus puertas cerradas a los productores, que no pueden abrir cuentas bancarias ni operar en dólares, por lo que se ven obligados a explorar canales financieros alternativos. "Sin eso no lo vamos a poder hacer. Esto es una industria y necesita el flujo financiero", aseguró Algorta.

Según supo Sputnik, lo usual es que las empresas utilicen cuentas personales para montos chicos, y que para montos grandes, funden empresas y les compran sus servicios. "Eso tiene un costo y un riesgo; haces una actividad legal pero por fuera de la regla del propio banco", señalaron.

¿Qué pasa con el cannabis medicinal?

Mientras tanto, y ante la necesidad de impulsar el uso terapéutico del cannabis, en diciembre de 2019 se aprobaron dos leyes: una que declara de interés público su investigación científica (N°19.845), y otra integral para el fomento y acceso al cannabis medicinal y terapéutico (N° 19.847).

El texto establece el acceso a productos vegetales fitoterápicos y a formulaciones magistrales elaboradas por químicos farmacéuticos habilitados, ambos bajo prescripción médica. También crea el Programa Nacional de Acceso al Cannabis Medicinal y Terapéutico, que dependerá del MSP y se encargará del control y aprobación de estos productos. Esta institución permitirá avalar estándares de calidad que no responden a industria farmacéutica, sino a elaboraciones más artesanales.

Pese a que desde su promulgación el Poder Ejecutivo tenía seis meses para reglamentarlas y dotarlas de presupuesto, el Gobierno del frenteamplista Tabaré Vázquez (2015-2020) no lo hizo, y tampoco el de la coalición liberal y conservadora liderada por Lacalle Pou, del Partido Nacional.

Esta es una de las paradojas más grandes de la implementación de las normativas referidas al cannabis: el Estado brindó licencias para producir cannabis con alto porcentaje de THC con fines recreativos (cinco) y medicinales (seis), pero todavía no para producir cannabis con bajo porcentaje de THC con fines medicinales. En otras palabras, ocho años después de la aprobación de la ley, el Estado uruguayo no ha regulado los productos medicinales hechos a base de extractos cannábicos, como los aceites y las cremas.

"Todo lo que es cannabis cuesta mucho, demasiado", dijo Algorta. "Uno siempre está hablando con mandos medios que tienen mucho miedo, porque claro, el cannabis parte de un problema enorme frente a otras actividades: en cualquier otra lo que no está previsto en la ley es legal, en cannabis, cualquier actividad que no está prevista en la ley, es ilegal. Esa es una diferencia absoluta. Entonces, si ellos no entienden que de alguna forma tu actividad se enmarca totalmente en lo que la ley dictamine y su posterior reglamentación, cuesta mucho probar y se da muchas vueltas, esa es la verdad".

Uruguay, ¿ejemplo que siguió el mundo?

"Antiguamente generaba ciertas dudas frente a las autoridades, miraban con recelo, eras culpable antes de demostrar lo contrario, hemos logrado validación frente a la opinión pública, hemos demostrado que tenemos un potencial para generar un nuevo valor en Uruguay, un producto de exportación", dijo Algorta.

Pero "falta aún la adecuación del sistema interno de Uruguay para que esa industria pueda levantar vuelo", opinó. "En realidad... no tenemos mucha ventaja. Como cualquier otro producto agrícola o agroindustrial, tenemos costos altos comparados con los de la región, dificultades geopolíticas, las ventajas son lograr mercado nicho, y solidificarlo antes que los demás", agregó.

Para Vázquez, "es difícil estimar en un mercado tan dinámico como este, qué va a pasar". "Claramente todas las consultoras internacionales y la gente del sector estima un crecimiento en el mercado global, eso no se pone en duda. Lo que no se sabe es cómo va a avanzar la oferta latinoamericana. (...) Lo que sí, empíricamente nos hemos dado cuenta de que Uruguay, con su estatus fitosanitario y con su imagen país y la infraestructura que tiene y el conocimiento hortícola acerca de los puntos de acondicionamiento y exportación, nos pone en una situación competitiva", aseguró.

Lo cierto es que el mercado del cannabis genera cientos de millones de dólares, pero podría generar miles de millones en el corto plazo. En América Latina, desde hace varios años los países están regulando los cultivos de cannabis y su comercialización. Uno de los últimos fue México, que en marzo de 2021 aprobó una ley que le permitirá convertirse en el mercado más grande de cannabis con fines recreativos del mundo. Argentina y Brasil también anunciaron que impulsarán la industria cannábica. La pregunta es si Uruguay logrará sortear los obstáculos y fortalecerse como productor de cannabis medicinal para el mundo.